作者：Johanna Aleria P Lorenzo，荷兰阿姆斯特丹大学阿姆斯特丹国际法中心研究员
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2021年是“一带一路”倡议提出的第8年。截至2021年12月，中国已与145个国家、32个国际组织签署200多份共建“一带一路”合作文件。联合国2030年可持续发展议程的启动，为中国深入实施“一带一路”倡议，尤其是推动建立平等均衡的新型全球发展伙伴关系提供了重要机遇。以下为Johanna Aleria P. Lorenzo 教授在《国际经济法学刊》（Journal of International Economic Law）上最新发表的文章《“一带一路”的可持续发展路径》节选。文章通过评估规范“一带一路”经济活动的环境和社会影响的跨国法律秩序，对“一带一路”倡议和联合国2030年可持续发展议程之间的协同作用进行了仔细研究，提出“一带一路”的相关法律和监管框架应凸显环境、劳工和人权保护等相关的国际法律规范，并将其整合到一个框架协议中，为外资基础设施项目等跨境经济活动设定最低限度的可持续性保障。
一
为了实现“一带一路”建设的可持续发展，并促进国际经济法“走向一个更加以价值为基础、更加保护和服务个人的秩序”，我建议用一个包含环境和社会保障措施的多边法律框架来补充“一带一路”谅解备忘录（Memorandum of Understanding）。由于某些负面的外部性不仅对东道国，而且对其他领土（甚至延伸到国家管辖范围以外的一些地区）的不利环境和社会影响，在双边谅解备忘录中没有得到充分的体现，我认为“一带一路”的多边化是解决这种外部性和实现可持续发展的一个途径。这个建议并不是全盘否定双边条约，我承认，双边条约可以帮助澄清和具体化多边安排中的模糊标准。但是，它们对适用的环境和社会保障措施只字不提，这可能导致人们误以为不存在这种保护措施。在其他情况下，它们依靠东道国的法律和法规，尽管后者往往不发达，对自然环境和社区的保护不足。
可持续发展代表着人类共同利益，“它们远远超出了国家本身的利益；相反，它们是全人类的需求、希望和恐惧”。将可持续发展的基本原则和价值观的法律表达纳入金砖国家和联合国2030年议程等全球事业，表明“国际法正在最终克服双边主义的法律和道德缺陷，并成熟为一个更具社会意识的法律秩序”。
从“全球问题需要全球解决”的主导假设出发，“一带一路”具有非常明显的跨国性质，我认为，与现状相反，所有相关者的行为及其相互关系应主要受国际法和多边标准的制约，包括可持续发展原则，如透明度和公众参与，这也促进了法治。对外资基础设施项目适用东道国标准的现行做法应予修改，以便在使用这些标准的同时，参考以多边方式制定的、符合国际经济法、国际环境法和国际人权法规定的义务和承诺的最低基本标准。这些默认标准可以参考多边开发银行的环境和社会保障措施，这些保障措施在基础设施项目的设计、规划和实施中纳入了“非经济”问题。基本上，这些政策和程序——（1）环境（影响）评估；（2）原住民；（3）非自愿重新安置；以及（4）利益相关者参与/协商——是程序性的（procedural）和尽职的（due diligence）标准，以确保防止通过基础设施追求经济增长而产生的环境和社会伤害。正如我在其他地方阐述的那样，国际金融机构的保障措施通过实施一体化和公众参与的原则，为可持续发展的国际法律制定过程做出了贡献。
值得注意的是，制定这些保障措施的过程被称为“增加法律化和司法化的战略，作为世界银行技术官僚合法化的更大战略的一部分”。因为这涉及多方利益相关者，试图将国际组织的技术专长与国家和各种非国家行为者的观点和利益结合起来。同样，这些多边制定的标准可以作为一个基准或零草案，以后可以在所有“一带一路”相关者参与的过程中（比如“一带一路”论坛）进行修改。修改后的标准将被整合到一个模型或框架协议中，在评估不同双边谅解备忘录授权的基础设施项目的可持续性时予以参考。偏离这些标准——即适用东道国的国内法律和法规——可以进行谈判，条件是首先必须进行评估，以确定（1）这种国内框架是否提供了与多边标准相当的保护水平，以及（2）实施项目的国家是否有应用这些标准的记录和能力。国际金融机构用于“等效性和可接受性（equivalence and acceptability）”评估的规则和程序，例如世界银行的“保障措施诊断性审查（Safeguards Diagnostic Review）”就可以指导类似机制。
尽管有充分的证据表明人们反对附加条件，而且与发展中国家因其较少的环境和社会要求而偏爱金砖倡议的假设相反，一项对大约10万名领导人的调查显示，受访者也更倾向于选择带有（而不是没有）关于尽量减少环境破坏和保护工人免受不公平劳动待遇的规定的援助项目。可以合理地认为，这些偏好包括大多数金砖国家领导人的偏好。因此，认为一个多边的环境和社会框架来补充双边“一带一路”谅解备忘录中隐含的现行标准，对发展中国家的领导人来说是一项值得欢迎的改革，这并非不现实。同样，中国在区域贸易协定中对非经济问题的处理方式的演变，也表明中国愿意朝着可持续发展的方向进行改变。
二
“一带一路”项目在建设过程中，难免会产生一些对环境和社会的影响。为了确保“一带一路”沿线基础设施项目的可持续性，并使“一带一路”倡议与联合国2030年议程之间所声称的协同作用具有可信性，本文提出了三项建议。首先，双边安排应该多边化：谅解备忘录必须在国际经济法、国际环境法和国际人权法的原则和规则范围内进行谈判、解释和应用——这样才不会妨碍条约的目标和宗旨，而中国和许多 “一带一路”参与国在法律上都受到这些条约的约束。第二，条约应该透明化，并接受更多的公众审议，特别是在东道国。第三，非国家行为者应参与到金砖倡议的国际法律制定过程，这不仅包括中国的商业企业和金融机构，也应包括受项目影响的人民和东道国的社区。
如果受项目影响的人民和环境没有得到本国法律的充分保护，就应该选择援引和使用更高的、保护性更强的标准，比如国际金融机构支持的发展项目中所采用的环境和社会保障措施。在这种情况下，更强大和经济能力更强的国家（和其他捐助者/债权人）应该确保双边安排不会损害东道国履行其国际法律义务和承诺的能力。“一带一路”的法律和监管框架需要作为国际法律体系的一部分来理解和实施，该体系包括强调团结和国际合作以实现可持续发展等共同目标的规范。
文章出处：
文章刊登于《国际经济法学刊》2021年第24期。Johanna Aleria P Lorenzo, A Path Toward Sustainable Development Along the Belt and Road, Journal of International Economic Law, Volume 24, Issue 3, September 2021, Pages 591–608, https://doi.org/10.1093/jiel/jgab032
作者简介：
Johanna Aleria P Lorenzo现任荷兰阿姆斯特丹大学阿姆斯特丹国际法中心研究员。她拥有耶鲁大学法学博士学位（JSD, Doctor of the Science of Law），曾在菲律宾大学教授国际贸易法（法学硕士课程）和国际公法。她的研究和出版物集中在国际经济法、国际环境法和国际人权法的交汇处产生的发展和全球治理问题。她曾在柏林波茨坦研究小组（Kolleg-Forschungsgruppe）担任研究员，并重点研究“国际法治--崛起还是衰落？”。她的文章《沿着“一带一路”可持续发展的多边轨道：使国家自主权与国际法治接轨》，作为德国研究基金会(Deutsche Forschungsgemeinschaft)和柏林波茨坦研究小组的工作报告发表。