Paul Craig：大疫之下，欧盟何为？
时间：2020-10-28 来源：作者：
2020年10月22日至23日，太阳诚集团53138(中国)有限公司全球教席、英国牛津大学荣休法学教授Paul Craig举行了主题为“欧盟与全球流行病”的两场线上讲座。太阳诚集团53138(中国)有限公司助理教授彭錞担任主持。讲座对欧盟的组织架构、法律制度，以及欧盟应对新冠疫情的措施进行了详细介绍，校内外近百名师生参与受益。
Paul Craig是享誉全球的行政法和欧盟法专家。他拥有牛津大学伍斯特学院法学本科及硕士学位，曾在牛津大学教授宪法课程，也曾在印第安纳大学伯明顿分校和墨尔本大学开设行政法、欧盟法相关课程。
本文以文字实录的方式呈现讲座核心要点。
Paul Craig：只有对欧盟有所了解，才能真正理解与评价其应对新冠疫情的措施。欧盟不仅仅是自由贸易区与关税同盟，更是一个共同市场，即生产要素在其范围内可以自由流通，包括商品自由流通、劳动力自由流通、资本自由流通、服务自由流通“四大自由”。同时，欧盟还是一个经济和货币联盟，使用欧元作为单一货币，有权对成员国的财政政策进行监督。欧盟也尤为关注反垄断，并详尽检视成员国的国家援助，以保证公平竞争的市场环境。欧盟的五个主要决策机构包括欧盟理事会、欧洲理事会、欧盟委员会、欧洲议会、欧洲法院。由于欧盟不是主权国家，其行动限于条约规定的范围，任何行动必须有明确的条约条款作为依据。在不同的领域，欧盟分别享有专属权限、同成员国的共享权限以及对成员国的支持、协调和补充权限。欧盟的法规范分为规则、指令和决定三种类型，法律文件又存在立法性文件、授权性文件和实施性文件三种不同的性质。欧盟法还有一些一般法律原则，包括比例原则、平等原则、正当程序原则等，可以起到对具体法律的解释与约束作用。
提问：应如何看待英国“脱欧”与中美贸易摩擦中所反映出的“反全球化”的问题?
Paul Craig：目前英国与欧盟的谈判取得了一定进展，但尚存分歧之处。“硬脱欧”将给英国而非欧盟带来更大伤害。而对于中美贸易摩擦，特朗普的某些行为主要是为了迎合选民，但这也使美国的外交政策走向孤立。
Paul Craig：欧盟行动受自身权限的限制，疫情影响了卫生、宏观经济政策、自由流动等诸多领域，而欧盟在上述领域的权限并不相同，因而措施的力度也不尽相同。
卫生方面，《欧洲联盟运作条约》第6条和第168条规定欧盟的权限只是对成员国行动的补充、支持和协调，但第4条第2款第11项也赋予了欧盟在“公共卫生的共同安全”方面的同成员国的共享权限。目前，欧盟与成员国各拨款30亿欧元，用于资助成员国的医疗系统、紧急援助项目和“拯救欧洲”项目的共同储备物资，并采取措施增加个人防护装备的生产，协调成员国的个人防护装备采购计划。欧洲疾病预防控制中心也与成员国开展合作。未来，欧盟还将投入94亿欧元用于危机预防及准备、重要药品和设备的采购等，并加强对“拯救欧洲”和“欧洲地平线”等项目的支持力度。
宏观经济政策方面，欧盟内部就能向成员国提供多大程度的经济援助展开了辩论，关键因素是两点：条约规定与政治考虑。《欧洲联盟运转条约》第123条和125条限制了欧盟及成员国的行动能力，而人们对于欧盟应采取多大规模的行动亦意见不一。最终，欧盟委员会启动了《稳定与增长公约》的一般免责条款，允许成员国采取措施充分应对危机，并可偏离欧洲财政框架下通常的预算要求，使政府能够提供援助。为保护欧元，欧洲中央银行还实施了7500亿欧元的私人和公共部门紧急资产购买计划。引起激烈争论的是欧盟应当向成员国无偿拨款还是发放贷款。7月21日通过的协议决定，欧盟提供3900亿无偿拨款和3600亿贷款，并以欧盟名义在国际金融市场举债，以获得更低利率的贷款。法治状况与援助规模相挂钩这一条件在欧盟峰会期间引起了激烈的讨论。
自由流动方面，2020年3月16日即疫情初期，欧盟委员会与欧洲理事会对欧盟以外人员进入欧盟国家的非必要旅行实施限制，并由于随后疫情的持续蔓延而对该禁令进行延期。随着情况的相对好转，6月11日，欧盟委员会倡议恢复境内流动、解除边境管控。事实上，欧盟也采取了包括建立绿色通道等在内的多项措施，实现了边境一定程度的开放。
有待进一步思考的问题是，新冠疫情危机是否暴露出欧盟能力的不足？如何加以解决？欧盟的新冠债券、抗疫拨款等相关措施可能带来什么影响？
提问：欧盟法上的预防原则如何发挥作用？
Paul Craig：预防原则是欧盟法的一般原则，它在构成欧盟宪制基础的诸条约之下，可用于解释特定的条约条款，但不能使条款作废。同时，它凌驾于其他各种形式的欧盟文件之上，不仅可用于解释这类文件，还可以使文件在违反该原则时归于无效。简言之，预防原则可以用于评价某个特定的管制或干预措施的合法性。
文/郭盛东
对外事务办公室供稿
