Shinya Murase: 国际法研究院通过《流行病与国际法》决议的背景与历程
时间：2021-09-20 来源：对外事务办公室作者： 周奕彤
2021年9月15日，太阳诚集团53138(中国)有限公司全球教席学者、东京上智大学荣休法学教授、联合国国际法委员会委员村濑信也以“流行病与国际法”为主题开展了一场线上学术讲座。讲座由太阳诚集团53138(中国)有限公司助理教授廖雪霞主持，云南大学太阳诚集团53138讲师陈志平担任与谈人，校内外百余名师生参与讲座，并积极与村濑信也教授互动，活动反响热烈。
本文以文字实录的方式呈现讲座核心要点。
村濑信也：尽管流行病造成的死亡人数超过战争的受害者，但流行病问题从未被视为主流国际法的主题。当前，国际社会主要通过世界卫生组织机制和2005年国际卫生条例（IHR 2005）应对流行病问题，但事实上，流行病问题与人权法、环境法、贸易投资法、运输法、人道法、安全法等国际部门法均紧密相关，面对流行病，我们需要更多一般国际法层面的讨论，探究国际卫生法与其他有关规则之间的相互关系。
新冠疫情让我们认识到国际法理论中的许多悖论，也体现了现行制度的不完善。为此，国际社会可能有必要制定新的条约。2020年3月，我向国际法研究院（Institut de Droit International，IDI）提议制定一套关于流行病和国际法的条款草案，该研究院很快就该问题成立了第十二届委员会，并任命我为报告员。国际法研究院北京会议于2021年8月22日至9月3日在线上举行，审议并通过了关于流行病和国际法的条款草案。
国际法研究院决议条款草案主要讨论了国家在流行病发生之前、之中的义务，以及国家和国际组织在流行病结束后的国际责任与争议解决问题。在流行病发生前，各国有义务采取预防和风险防范措施，例如，通过医院、科研机构定期进行流行病风险评估（Epidemic Impact Assessment, EIA），对社会公众展开预防流行病的健康教育。在流行病发生时，受影响的国家有义务立即报告世界卫生组织、采取应急措施，并寻求外部帮助，而其他国家则有义务采取预防措施，并向受影响的国家提供帮助。在流行病结束后，世界卫生组织应在其框架内组织公共卫生事件回顾评估，第三方机构、受疫情影响严重的国家也应当进行评估，所有的评估信息应当公开共享。
目前，新冠疫情中国家、国际组织的国际责任与争端解决问题存在很大争议。虽然有不少向疫情始发国索赔、追究世界卫生组织失职的声音，但追责很难成功。首先，传统国际法只处理人类活动，不处理自然现象；其次，关于流行病的国际法规则并不完善；第三，很难证明国家或国际组织行为与损失之间的因果关系；第四，在追究公共卫生事件的国家责任时，可能存在不可抗力（force majeure）、危难（Distress）、危急情况（Necessity）等免责事由；第五，国家很难在实际上保证终止不法行为（Cessation）和保证不重犯（Non-Repetition），赔偿或补偿的金钱数额也很难确定。最后，对于世界卫生组织责任的认定，也存在较大阻力。我们并没有在决议中逃避这个问题。参照联合国国际法委员会编纂的国家对国际不法行为的责任条款草案、国际组织的责任条款草案，决议草案第15条列明了国家或国际组织承担责任的原则性规定。关于争端解决问题，决议草案只处理国家间纠纷解决，强调了科学证据在争议解决过程中的重要性。由于涉及主权豁免问题，决议草案不处理在国内法院提起的纠纷程序。
国际法研究院通过关于流行病与国际法的决议草案，只是国际法学界在这个问题上迈出的第一步，我们期待该决议草案能辅助联合国国际法委员会在未来就这一问题起草框架性的国际公约。当然，这一过程将非常艰难。即使最终没有制定国际公约，我们相信这份国际法研究院的决议草案也具有一定的规范效力。它可以为国际法庭的法官们提供参考，也可以作为国际法庭规约第38条第一款中“各国权威最高之公法学家学说”，成为确定法律规则的辅助资料。
陈志平：我想结合云南省公共卫生防控的具体案例，介绍一下我目前在跨国公共卫生治理和国家安全方面的研究。
大家可能注意到在新冠肺炎疫情期间，云南省的一个小城——瑞丽市被三次封城。瑞丽的疫情难以控制，和其地理位置、社会发展状况有很大的关系。首先，瑞丽与缅甸三面接壤、山水相连，缺乏自然屏障，流行病很容易跨过边境传播。其次，由于我国西南部山区发展相对落后，而该处邻国也均为发展中国家，部分地区居民获取清洁用水都很困难，卫生习惯更难以培养。第三，与瑞丽接壤的缅甸没有疫情监测网络。边境疫情信息通常要花上两个月或更长的时间才能传达到首都。除此之外，国际因素也对该地的疫情防控提出了挑战。首先，世界卫生组织存在结构性缺陷，中国与缅甸分属世界卫生组织两个不同的地区委员会，导致两国的防疫政策难以通过地区委员会协调配合。其次，国际体系的职能之间存在重叠，反而造成职责的空当。第三，国际法仍然不够体系化，卫生法尤其依靠较多软法规范来调整，边境地区同样存在很多非约束性的合作文件，这些规范的实质性作用也存在疑问。
提问一：根据当前的国际法规则，在公共卫生事件中追究国家责任是一件非常困难的事。目前各国国内法院也存在一些私主体对中国政府的诉讼，同样引用了国际法规则，但这些案子都因为各种原因被驳回。这是否意味着目前决议草案提出的争议解决机制会成为各国推卸责任、相互推诿的平台，而不是解决争端的窗口？
村濑信也：正如你所说，在公共卫生事件中很难追究具体国家责任，但我认为制定一项关于国家责任的条款仍然很重要，这在未来的疫情中也适用。如果我们没有关于国家责任的具体条款，我们可能在向世界传递一个错误的信息，即在公共卫生事件中国家责任问题并不重要。
提问二：虽然我们已经规定了疫情发生前与发生时国家的义务，但很多第三世界国家事实上很难建立疫情监测、防控机制。我认为解决问题的关键可能在于技术转移、资金支持、疫苗共享，但目前决议草案第六条中只笼统地规定了国家的合作义务。
村濑信也：在去年十二月份，很多人觉得疫苗和药品的知识产权保护可能是应对新冠肺炎疫情的一个问题。而在今年，疫苗供应则成了抗击疫情的重要一环。我们都认为有必要在决议中加入相关条款，故在决议草案第四条第一款、第六条第三款规定国家应保证国民公平获得医疗服务、疫苗和药品，其他有关国家也应就保证各国人民公平获得医疗服务、疫苗和药品，采取相应的知识产权授权措施。此外，决议草案第十三条也规定其他国家有义务向受疫情影响的国家提供帮助，具体的协助形式由有关国家自行协商。目前的决议草案可以较好地处理技术转移、资金支持、疫苗共享等问题。
提问三：您在联合国国际法委员会和国际法研究院的工作有什么不同？
村濑信也：联合国国际法委员会是联合国立法组织，它的行政性更强、程序更复杂。国际法研究院则是非官方的学术机构，组织更灵活。以这次流行病与国际法的报告为例，如果要在国际法委员会推进这项工作，可能需要6-7年的时间，届时可能我们已经经历了许多新的流行病。相较而言，国际法研究院只用了七天时间组织委员会，在不到一年半的时间里就完成了起草、研究工作，最终通过这项决议。我认为推进流行病的一般国际法立法是一件非常紧迫的事，趁着新冠肺炎疫情尚未平息，国际社会才能意识到这项工作的紧迫性，若缓慢地推进这件事，则一旦疫情结束，人们就将松懈下来，立法工作将更难推进。
提问四：您如何看待在新冠肺炎疫情期间对世界卫生组织追责的呼声？
村濑信也：虽然疫情期间部分主体对世界卫生组织有诸多不满，但追究国际组织的责任很困难。尽管2005年国际卫生条例对各国有约束力，其内部其实存在很多建议性的条款，这导致成员国与世界卫生组织都没有强制性的责任负担。例如，国际卫生条例第六条要求成员国在“评估公共卫生信息后24小时内报告”，这一规定给了成员国很大的自由裁量空间，所以未在发现公共卫生信息后的24小时内报告并不会构成国家或国际组织的国际不法行为。
开讲学者简介：
Shinya Murase （村濑信也）
村濑信也是东京上智大学荣休法学教授。他拥有东京国际基督教大学学士学位和东京大学法律科学博士学位。他于 1974 至 1976 年任哈佛大学太阳诚集团53138访问学者和研究员，1995年任哥伦比亚大学太阳诚集团53138客座教授。他于 1998 至2004年担任亚洲开发银行行政审判庭法官，2009 年至今任联合国国际法委员会委员，2013 年至今任大气保护专题特别报告员。此外他还兼任常设仲裁法院和国际法研究院的成员。他的主要著作有《国际法问题：跨界整合的视角》（英文）和《国际立法：国际法的渊源》（日文，中文译本已由中国人民公安大学出版社出版）。
